聚焦“去官化”改革

发布于:2014-05-28 16:26:45
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法人治理结构,被专家称为公益类事业单位去行政化的核心程序,或许受各方瞩目的“去官化”改革就此破题。


聚焦“去官化”改革

文/本刊记者 杨振宇



历时五年,被称为中国高等教育改革试验田的南方科技大学终于“由筹转正”——4月24日,教育部发布通知,同意建立南方科技大学(以下简称“南科大”)。从筹建之初,南科大就与“去行政化”密切联系在一起。如今,这一理念似乎已进入实质操作阶段,可以作为佐证的是4月16日中共中央、国务院公布《关于分类推进事业单位改革的指导意见》,其中有关逐步取消公益事业单位行政级别的内容引人关注。

所谓“去行政化”,简单地说,就是淡化行业、职业或某项工作的行政色彩,尽可能地突破行政的束缚,突出行业、职业的主导地位。在坊间,人们更愿意将其直观地称为“去官化”。这一趋势已经在高校、社会团体、事业单位改革,甚至公务员的聘任等方面有所体现。


“去官化”呼声强烈


对于新近出台的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》,中国人民大学行政管理学系教授毛寿龙认为,《意见》的最大亮点是将促进更多社会资源流向事业部门,并落实事业单位法人自主权,强调减少政府对事业单位的管理。

他以内地高等教育举例称,当前很多高校“行政化”氛围浓重,直接影响了科研水平和教育质量,相信改革会打破“平均主义”的思想,增强高等院校的活力。近几年,呼吁作为公益服务类事业单位的高校“去行政化”,取消行政级别的声音一直存在。

2006年,中国人民大学教授顾海兵开始进行“官味度”研究。他在对某教育奖评审工作委员会评委的研究中,将60位来自各高校的评委按其职务级别逐一赋值,最终得出结论:60位专家的“官味度”高于副校长级。因此,他将该教育奖评审工作委员会戏称为“一个大学(新老)校长联合会”。

2007年3月,中国人民大学教授张鸣在博客上发表《也许,我将被迫离开人民大学》一文,自述和中国人民大学国际关系学院院长发生了“非常严重的冲突”。随后,著名教授何家庆也公开表示,因无法忍受大学行政化给自己的学术研究造成的羁绊,向安徽大学提出了提前退休的申请。

2010年,国务院总理温家宝在跟网友在线交流时说:“教育行政化的倾向需要改变,大学最好不要设立行政级别。”同年,《国家中长期教育改革和发展规划纲要》明确提出,“要随着国家事业单位分类改革推进,探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策,克服行政化倾向,取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。

实际上,不仅在高校,其他领域对“去官化”的呼声同样强烈。去年8月,在中国政法大学举行的“公募慈善基金的困境和转型”研讨会上,中国扶贫基金会秘书长王行最直言,官僚化的管理体制是造成红十字会等公募基金会公信力缺失的主要原因。中国慈善基金会的“去行政化”势在必行。

王行最表示,公募慈善基金会实际上是在使用法律或政策赋予的、面向民众募捐的“公权力”。在官僚型管理体制下,由于缺乏竞争与监督,内部难免滋生低效、腐败,公众也长期与自己的捐赠信息“隔阂”。“未来,公益基金会应该从‘大人物’变成‘专业小人物’。”他建议,应该让“非行政型”慈善基金会“唱主角”。值得关注的是,北京市社团管理办公室相关负责人近日表示,未来几年,北京市各个社会组织将通过换届选举方式,逐步让现任公务人员从社会组织中退出。

作为全国唯一公务员分类管理改革试点城市,深圳通过了《深圳市行政机关公务员分类管理改革实施方案》及相关配套制度。这项改革的主要内容是将大部分公务员“去官化”,同时为他们设立独立的晋升系统,以便激励基层公务员提高效率,减少公务员系统增加领导岗位的压力。也就是说,改革的主要受益人是“平民公务员”,通过解决晋升难问题,让他们有前途和“钱途”。


知易行难的尝试


今年两会期间,面对媒体提问“南科大在办学过程中遭遇的最困难的问题是什么”时,朱清时坦言:“是去行政化,这个要做到非常不容易。”

在朱清时看来,“去行政化”的第一难题是社会大环境,“中国是高度行政化的社会,社会中的每个人都会想到行政级别,都希望有明确的官职和级别。比如,我们在招聘学校管理人员时,有一个在另一所高校工作过的小伙子到我们这儿来应聘,他很精明,我们也很想招他。不过,他一上来就说,我已经是科级了,所以我到你们这里来,就算没有行政级别,但是我至少也得是副职部门负责人。我就跟他说,现在没有这些位置了,你这么聪明,南科大需要你,会把你放在更重要的岗位上,将来会有晋升的机会。当时,他没有马上决定,我本以为他会来,但是他最终没有选择南科大。”

“以前,我在中国科技大学的时候,省教育厅会觉得中国科技大学是省部级,他们管不了,不能管。可是现在,不少部门都觉得管得了南科大,也应该管,而且会按照他们的理解来要求南科大。”朱清时认为,第二个难点是去掉行政级别之后,政府和相关教育部门面对没有级别的南科大,觉得凡是可以管的事情都要来管,而且会按照行政部门对教育的理解来管。

在全社会“官本位”思想不变的大环境下,单独取消高校的行政级别受到多位教育界人士的质疑。中山大学校长黄达人认为,如果只是简单取消了大学的行政级别,不仅不会强化高等教育的地位,反而可能会起到弱化的作用。前人大校长纪宝成担忧地说,“在全社会都有行政级别的情况下,单独把大学的行政级别取消了,学校和社会的交流,比如资源配置、人才交流、信息沟通等等,这些就失去了重要的基础。”

这一点,朱清时有着切身体会,在中国科技大学担任校长时他享受副部级待遇,然而到了南科大后,他变成“没有级别的校长”。最常碰到的就是机场贵宾室的使用问题。在合肥,朱清时可以免费使用贵宾室,在深圳却要交费,每次800元。参加深圳市里的一些会议,主办方不知把他这个副部级待遇的校长排在什么位置好。第一次排在一所职业技术学校后边,第二次又把他的位置排到前面。


从法人治理结构破题


转正后的南科大将如何继续力推“去行政化”呢?朱清时的答案是,“南科大的去行政化并不是不要行政管理,不能简单地理解为取消大学的行政级别。我们学校去行政化最主要的工作是立法,用法的形式规定学校的运行,就会减少行政干扰。”

此前,深圳市政府出台了《南方科技大学管理暂行办法》,理事会审议通过了《南方科技大学章程》,接下来,南科大将进一步开展《南方科技大学章程》的修订工作,适时启动旨在成为地方性法规的《南方科技大学条例》起草工作,群策群力、多管齐下,加快建立现代大学制度,并通过立法形式确保学校改革和发展方向。

深圳的公务员改革试点则为部分公务员摘官帽提供了可操作的路径:把公务员原来“大一统”管理模式划分成综合管理类、行政执法类、专业技术类,69%的公务员将被划入行政执法类和专业技术类中,通过职位分类和聘任制的实施,部分公务员“官帽”将被摘掉。

此外,在推进社会组织“去行政化”方面,广东省要求,从2012年开始,所有党政群机关工作人员原则上不在协会、学会、各类社会组织兼职。今年7月1日起,除特别规定、特殊领域外,广东将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位。申请成立社会组织,除法律法规规定需要前置审批外,直接到民政部门申请成立。

行政机关从“业务主管”到“业务指导”的转变,成了一大亮点。广东省民政部门有关人士对此分析说,虽然仅仅是两个字的差别,却意味着行政机关对社会组织的主要职责转向宏观层面的、组织对组织的“指导”,而非具体、细微的管理,非行政体制内的上下级关系,是“去行政化”改革的又一次深化。

国家事业单位登记管理局近日公布《事业单位法人治理结构建设试点工作实施方案》,正式部署国家事业单位法人治理结构试点工作,并规定各省市试点联系单位于今年5月确定。法人治理结构,被专家称为公益类事业单位去行政化的核心程序,或许受各方瞩目的“去官化”改革就此破题。

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